Petite histoire de l’impôt sur le revenu

17/02/1999, classé dans

L’IMPÔT SUR LE REVENU

DE LA TAILLE DE L’ANCIEN REGIME AU MONSTRE D’AUJOURD’HUI

L’IMPOSSIBLE REFORME ?

Depuis cinq siècles, l’imposition des revenus, en France, connaît des phases de simplification et de complication avec une constante, la méfiance des contribuables face à la fiscalité directe. De la taille personnelle instituée en 1439 à l’actuel de l’impôt sur le revenu, les Français apparaissent toujours aussi rétifs aux déclarations et à leur caractère inquisitorial, ils souhaitent des systèmes simples mais réclament des dispositifs taillés sur mesure. De ce fait, l’histoire de l’imposition des revenus est marquée par trois cycles : du XVème siècle à la révolution française avec une contestation croissante de la taille personnelle, de la révolution à la première guerre mondiale avec un refus d’un impôt déclaratif, de 1917 à 1972 avec l’instauration d’un impôt progressif unique sur le revenu. Depuis 1972, l’impôt sur le revenu est de plus en plus contesté ; les modifications opérées à la marge réformes aboutissent à en limiter le poids et à le rendre de moins en moins transparent. Le principe d’unité en vertu duquel les revenus quels que soient leur nature devaient être imposés selon les même règles et qu’à revenu égal, impôt égal est de moins en moins respecté. La multiplication des contributions proportionnelles sur le revenu, CSG ; CRDS marginalisent l’IR et nous ramène à la situation qui prévalait dans l’entre-guerre. De 1917 à 1948, coexistaient en effet des impôts proportionnels et un impôt progressif.

LA TAILLE PERSONNELLE,
VICTIME DE SON IMPOPULARITE

Sous l’Ancien Régime, les impôts indirects, gabelle, aides, traites… représentaient plus de la moitié des recettes fiscales. La population contestaient parfois violemment ces impôts du fait des méthodes arbitraires et expéditives des Fermiers généraux.

Trois grands impôts directs s’appliquaient avant la Révolution. La taille créée au XV ème siècle, la capitation instaurée en 1695, le dixième institué en 1710 et transformé en vingtième en 1749 apportaient moins du quart des recettes fiscales.

La taille personnelle est l’ancêtre de notre impôt sur le revenu. Initialement, impôt seigneurial, il fut transformé en un impôt permanent sur le revenu des personnes physiques roturières par Charles VII en 1439. Elle portait sur toutes les facultés du contribuable, c’est à dire à tous les revenus du contribuable à condition qu’il ne soit pas privilégiés ou résident dans une région ou ville exempté. Dans les pays d’Etat, environ un tiers du Royaume (essentiellement le sud de la France, la Bretagne, la région de Dijon et de Besançon et la région de Valenciennes) la taille était dans les faits un impôt foncier établi à l’aide du cadastre.

Comme la majorité des impôts sous l’Ancien Régime, la taille personnelle était un impôt de répartition. Le montant global des recettes était fixé par avance puis divisé entre les contribuables. Le Roi jugeait inacceptable le fait d’être financièrement dépendant de la conjoncture, de même les assujettis préféraient ce système afin d’éviter les abus fiscaux.

Une série de répartition était effectuée. Ainsi, dans les pays d’élections, les intendants de province répartissaient entre les élections (équivalent d’un département). Une nouvelle répartition étaient alors réalisée entre les diocèses. Au nom du principe de solidarité de la paroisse devant l’impôt, le collecteur devait verser aux receveurs particuliers de la taille le montant préalablement fixé. Des diminutions n’étaient acceptées qu’en cas de catastrophes naturelles.

Les répartitions à l’intérieur des villages ne posaient guère de problèmes du fait que chacun connaissait les facultés du voisin. En revanche, l’administration estimait que ce procédé permettait de dissimuler de nombreux revenus.

Compte tenu du délabrement des finances du Royaume après les guerres de Louis XIV, une réforme de la taille personnelle est entreprise au XVIIIème siècle. L’objectif était d’améliorer le rendement de cet impôt. Le Roi, ne souhaitant pas convoquer les Etats Généraux, n’avait que cette solution pour rééquilibrer les finances publiques. Pour améliorer le rendement des impôts, il fut décidé d’imposer aux contribuables de déclarer leurs revenus. En 1710, le contrôleur général des finances Desmaretz mit en œuvre, à titre expérimental, pour l’impôt dénommé « dixième ». La déclaration des revenus fut étendue à la taille en 1716.

La déclaration des revenus se généralise juste avant 1789. Ces déclarations permettent aux contrôleurs généraux de mener une politique fiscale active. Ainsi, Necker exonère les familles nombreuses et les veuves. Il institue pour la première fois la progressivité et la déduction des charges nettes.

Les Cours de province s’opposèrent à ces réformes qu’elles considéraient comme l’expression même de l’absolutisme royal. La généralisation des déclarations a accru, en effet, les pouvoirs des représentants de l’administration.

Les contribuables taillables se sont opposés au nouveau système. L’exonération de la noblesse et la plus grande transparence des règles fiscales ont alimenté le mécontentement. Ainsi, pour reprendre Tocqueville, « on dirait que les Français ont trouvé leur situation d’autant plus intolérable qu’elle devenait meilleure ».

Les carnets de doléance de 1789 sont remplis des rancœurs générés par la taille. De ce fait, la fiscalité personnelle fut supprimée par les premiers constituants.

DE LA REVOLUTION A L’IMPÔT CAILLAUX

LES QUATRE VIEILLES

La révolution pose le principe de l’égalité devant l’impôt. Ainsi, l’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 mentionne que « pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leur faculté ». Par ailleurs, l’article 14 indique que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux même ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». Ces principes visent à éviter tout retour de l’arbitraire fiscal.

Les premières Assemblées et le consulat mettent en place une fiscalité indiciaire sans prise en compte des facultés globales et réelles des contribuables. Ainsi, quatre contributions sont créées :la contribution foncière (revenu des terres et des maisons), contribution mobilière (revenus mobiliers), contribution des patentes (bénéfices du commerce et de l’industrie), contribution des portes et des fenêtres. Ces quatre contributions ont été du fait de leur longévité les quatre vieilles.

Les impôts obéissaient toujours à la règle de la répartition. De ce fait, de forts écarts existaient entre les communes. Le taux de la contribution mobilière pouvait varier de 1,6 à 37 %. L’égalité fiscale demeurait de ce fait toute relative.

Par réaction au caractère inquisitorial de la taille, le législateur avait opté pour des assiettes très peu personnalisées. Ainsi, les portes et les fenêtres ne sont que des indicateurs grossiers du niveau de revenu des contribuables. Les maçons furent, par ailleurs, incités à réduire le nombre des ouvertures dans les maisons. Ainsi, Balzac écrivait dans Eugénie Grandet que le père Grandet possédait « une vieille abbaye où par économie, il avait muré les croisées, les ogives, les vitraux ». La contribution sur les portes et fenêtres persista durant plus d’un siècle du fait de la facilité du recensement et de l’impossibilité de la fraude. En outre, les salaires, les traitements et les pensions échappaient à l’imposition.

Le système d’imposition issu de la Révolution fut remanié au cours du XIXème siècle. La contribution foncière qui devait être le principal impôt fut remanié et ne tarda pas à diminuer. Par ailleurs, la quotité remplaça la répartition à compter de 1890. La contribution mobilière cessa dès l’an VIII d’être un impôt mobilier pour devenir un impôt sur la dépense du loyer qui peut être assimilé à une taxe proportionnelle à la valeur locative de l’habitation. Par souci de simplification, les dégrèvements pour charge de familles furent supprimées.

L’évolution de la patente qui fut définitivement remplacé par la taxe professionnelle en 1975 symbolise à la perfection comment un impôt simple peut se transformer en un impôt incompréhensible sous l’action conjuguée des corporatismes et l’administration fiscale qui a le souci de cerner au plus près les revenus. De ce fait, le tarif de la patente fut en permanence compliqué. Il comportait un droit fixe et un droit proportionnel. Le droit fixe était calculé d’après la catégorie du commerce, le chiffre de la population de la commune d’implantation, du nombre d’employés et de la nature de la profession. Par ailleurs, la nature de l’industrie et le nombre de machines utilisées étaient pris en compte. Pour le droit proportionnel, le revenu était appréhendé à travers la valeur locative des locaux professionnels et d’habitation. A ce système peu transparent, il faut ajouter une série d’exemptions qui se sont multipliées avec les années.

Le XIXème siècle se caractérise donc en matière fiscale par le refus du système déclaratoire, le refus de la personnalisation et le refus de la progressivité Le système fiscale était premièrement en cohérence avec la structure économique de la France qui était avant tout rurale et agricole. En revanche, il était peu productif et générait d’importantes inégalités. Compte tenu de la montée des dépenses publiques, l’Etat a eu recours à la fiscalité indirecte

LA REFORME FISCALE DE JOSEPH CAILLAUX

Le débat sur l’instauration d’un impôt progressif sur le revenu a commencé véritablement après la guerre de 1870. De 1871 à 1914, plus de 200 projets ont été élaborés (proposition de Gambetta en 1876, proposition de Doumer en 1896, propositions de Caillaux en 1900 et 1907). Le Sénat était majoritairement opposé à l’instauration d’un IR, personnalisé et progressif et a bloqué jusqu’au début du XX ème siècle les projets. Pourtant, plusieurs pays européens disposaient déjà de tels impôts.

Par la loi du 24 juin 1891, la Prusse a institué un impôt progressif sur le revenu des personnes physiques avec des taux variant de 0,6 à 4 % avec la possibilité de la déduction de certaines charges de familles.

Au Royaume-Uni, l’income tax de Pitt en 1799 avait institué un système d’impôts cédulaires. Les revenus étaient divisés en cinq catégories. Les règles d’imposition différaient d’une catégorie à une autre. Ces cinq cédules étaient proportionnelles. En 1909, une taxe progressive fut instituée pour les revenus des contribuables aisés.

Le projet de Joseph Caillaux s’inspirait du système anglais en prévoyant deux étages d’imposition, l’un à taxation proportionnelle, l’autre à taxation progressive. L’examen du projet commença en 1909 et s’étala jusqu’en 1914 avec la publication de la loi du 16 juillet qui créa l’impôt général. Les impôts cédulaires furent créés par la loi du 31 juillet 1917. Les débats furent souvent houleux. Ainsi, un parlementaire souligna que « l’impôt progressif produit des effets indésirables, l’envi, la délation, l’inquisition, l’émigration, les haines, les discordes civiles, la ruine et finalement les servitudes ».

L’impôt sur le revenu créé en 1914 était un impôt personnel qui tenait compte des charges du contribuable et qui était progressif, se superposait aux contributions directes déjà existantes.

Seuls les revenus importants étaient imposées (plus de 25 000 F.) et le taux marginal du barème qui comportait 11 tranches, s’élevait à 12,5 %.

La loi du 31 juillet 1917 créa six cédules qui remplacèrent les quatre vieilles.

L’impôt foncier remplace la contribution foncière et devient un impôt de quotité. Le deuxième cédule est constitué par l’impôt sur les revenus des valeurs mobilières. La patente est remplacé par un impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux. Le quatrième cédule taxe les produits de l’exploitation de la terre. Les traitements, salaires et pensions qui échappaient auparavant à l’imposition sont désormais assujettis à un cédule. Les partis de gauche se sont opposés à ce dernier cédule qui frappait avant tout les salariés. Enfin, une cédule sur les revenus non commerciaux est instituée

La réforme de 1914/1917 permet à la France de rentrer dans le XXème siècle avec un système fiscale cohérent qui frappe enfin tous les revenus et qui permet de mieux tenir compte grâce à la généralisation des déclarations et à l’abandon des signes extérieures pour taxer. L’universalité et la personnalisation sont les deux principes de la réforme Caillaux. La superposition des impôts rendait le système d’imposition peu lisible d’autant plus que rapidement de nombreuses modifications furent adoptées. L’évaluation forfaitaire et le recours aux signes extérieurs pour fixer le montant des impôts se développa. De même, de nombreuses exonérations furent décidées La multiplication de la fraude et les besoins croissants de l’Etat obligèrent à un relèvement continu du taux marginal rendant l’impôt de plus en plus progressif et de plus en plus impopulaire.

LA LONGUE MARCHE DE LA SIMPLIFICATION
1948-1972

LA REFORME DE 1948, UNE SIMPLIFICATION EN DEMI-TEINTE

Après la seconde guerre mondiale, une volonté de simplification se fait jour. Elle se concrétise dans la loi du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier et qui autorise le Gouvernement à réaliser par décrets une refonte d’ensemble des textes et codes fiscaux afin de réduire le nombre des impôts, droits et taxes, d’aménager et de normaliser leurs règles d’application et de simplifier les formalités exigées des contribuables.

Les décrets de 1948 ne débouchèrent pas sur la grande réforme escomptée. L’objectif de simplification céda la place à un objectif de rendement. Néanmoins, ils mettent en place l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Il comporte un impôt proportionnel qui se substitue aux différents impôts cédulaires et une surtaxe progressive. Les salaires, traitements et pensions ne sont pas assujettis dès 1949 à ce système. Dès les premières années de cette réforme, les exonérations et les régimes spéciaux se multiplient.

Dans les faits, l’assujettissement à l’impôt proportionnel obéit à des règles différentes selon la nature des revenus. Même le taux varie en fonction des revenus. Ainsi, le taux normal de 18 % passe à 9 % pour les petits revenus. Les revenus mobiliers sont imposés selon un barème allant de 5 à 18 %. L’impôt proportionnel comportait des éléments de progressivité indéniable avec une ébauche de barème, un seuil de non mise en recouvrement et une décote. La taxe proportionnel comportait un mécanisme de prise en compte des charges de famille. Les cotisations d’impôt étaient réduites de 15 % pour chacun des deux premiers enfants et de 45 % pour chacun des suivants avec un plafond de réduction.

La surtaxe progressive frappe le montant total du revenu net du contribuable. Le barème comporte neuf tranches allant de 0 à 60 %. Les tranches de 50 et 60 % sont portées à 55 et 70 % pour les célibataires. Les charges de famille sont intégrées à travers le système de quotient familial qui a subsisté jusqu’à nos jours.

La surtaxe progressive constitue l’ossature de notre impôt sur le revenu actuel.

La réforme de 1948 a malgré sa complexité apporté plusieurs progrès. Hormis le quotient familial, il faut souligner l’imposition par foyer, l’introduction de la notion de domicile fiscal, la déclaration détaillée et l’harmonisation des règles de contrôle.

LA REFORME DE 1959, LE DEBUT D’UNE ERE DE SIMPLIFICATION

La réforme de 1959 lance une réforme de simplification qui s’étalera sur 13 ans pour s’achever en 1972 avec l’application aux salaires du barème de l’impôt sur le revenu.

Le Gouvernement de Michel Debré souhaitait mettre un terme à la coexistence de deux impôts sur le revenus. L’objectif d’un impôt unique pour tous les revenus même les salaires constitue le fil directeur de cette réforme. Les salaires qui étaient soumis à une taxe forfaitaire de 5 % devaient intégrés le barème par souci d’égalité des contribuables et du fait également de la progression irrésistible du salariat depuis la fin de la seconde guerre mondiale.

L’assujettissement des salaires selon les règles du droit commun soulève une réelle opposition. En effet, les salariés ne peuvent pas dissimuler une partie de leurs revenus à la différence des non-salariés. De ce fait, la commission Brassart chargée de proposer des pistes de réforme était contre l’instauration d’un barème unique. Face à ce problème, la loi du 28 décembre 1959 institua l’abattement de 20 % sur les traitements publics et privés, les émoluments, salaires, pensions et rentes viagères ; abattement qui fait actuellement l’objet de proposition d’intégration au barème de l’IR.

La loi de 159 reprend l’architecture de la surtaxe progressive de 1948 avec le quotient familial, les règles de recouvrement et de contentieux ainsi que la déclaration détaillée.

Pour la première fois, les déficits catégoriels compte tenu de l’unification sont déductibles du revenu global. En outre, les déficits d’une année sont reportables sur le revenu des cinq suivantes.

Le barème du nouveau impôt sur le revenu intègre la taxe proportionnel de 5 %. Il comporte 8 tranches allant de 5 à 65 %. Les taux majorés pour les célibataires, veufs ou divorcés sont supprimés.

Pour atténuer l’impact de la réforme sur les salariés, il est institué un crédit d’impôt de 5 % qui a été intégré au début des années soixante-dix dans le barème. Pour neutraliser l’avantage procuré par l’instauration du nouveau régime sur certains contribuables, une taxe complémentaire est instituée avec un taux de 8 %. Cette taxe qui devait être supprimée dès 1962 subsista jusqu’en 1971.

Jusqu’au début des années soixante-dix, le processus d’unification et de simplification se poursuivit. Néanmoins, les revenus agricoles et du capital ne seront pas soumis aux règles communes. Une rupture intervient après le premier choc pétrolier. La crise économique et la montée des revendications catégorielles aboutissent à altérer l’édifice issu de la réforme de 1959.

En 1974, le nombre de tranches est porté de 8 à 13. La décote qui avait été remplacée par une exonération en 1972 est réinstituée en 1981 pour les célibataires et généralisée en 1986. Cette généralisation provoque l’exonération de deux millions de contribuables. Des majorations et minorations exceptionnelles sont introduites de manière temporaire. Par ailleurs, des éléments de personnalisation se développent. Ainsi, un abattement pour les personnes âgées, l’octroi de demi-part à partir du troisième enfant et, le plafonnement du quotient familial sont institués.

Ce processus s’est accélérée ces dernières années avec la multiplication des réductions d’impôt et des déductions. Une vingtaine de dispositifs cohabitent. Leur justification est plus corporatiste qu’économique. L’impôt sur le revenu dont le rendement est décroissant depuis trois ans est devenu un outil économique. L’instauration d’une réduction d’impôt, d’un abattement, d’une déduction vise à corriger un dysfonctionnement du marché. Tous les grands secteurs d’activité bénéficient de leur dispositif : Le logement, l’automobile, l’industrie navale, la recherche. Le social et l’emploi n’ont pas été oubliés avec la réduction d’impôt en faveur des dons aux associations et la réduction de l’impôt en faveur des emplois de proximité.

L’impôt sur le revenu est également utilisé comme un outil de politique économique. Ainsi, tant en 1993 qu’en 1995, les gouvernements ont exonéré les plus values sur les cessions de SICAV en cas de réinvestissement. En 1995, toujours pour favoriser la croissance, les intérêts des emprunts à la consommation ouvrent droit à une réduction d’impôt.

L’unité de l’impôt sur le revenu est de plus en plus virtuelle. La fiscalité des bénéfices agricoles dont l’instabilité s’est accrue échappent au droit commun. De même, la fiscalité de l’épargne n’est guère transparence et rationnelle. Moins l’épargne est à risque, plus, elle est aidée. Un système de prélèvement libératoire avec un taux de 15 % existe pour les revenus des produits de taux (obligations, compte à terme,…), permettant ainsi d’échapper aux rigueurs du barème.

Les deux éléments de simplification adoptés en 1994 sont la réduction du nombre de tranches de 13 à 7 avec l’incorporation des minorations et la modernisation de la fiscalité de l’immobilier avec l’introduction dans l’IR d’une possibilité d’amortissement pour l’investissement locatif, ainsi que la possibilité de déduire sur le revenu global les déficits fonciers.

Après plus une dizaine d’années d’altérations, de raccommodages à la marge, le Gouvernement d’Alain Juppé avait décidé d’engager un processus de réforme de l’impôt sur le revenu avec comme objectifs, l’allégement et la simplification. Cette devait aboutir à réduire le poids de l’impôt sur le revenu de 75 milliards de francs à travers une diminution des taux du barème. En contrepartie, un grand nombre de niches fiscales, d’abattements et de régime spéciaux devait disparaître. Dès le mois de juillet 1997, Lionel Jospin décide d’interrompre le processus de baisse tout en conservant le plan de remise en cause des niches fiscales.

Lionel Jospin a contribué à accroître le poids de l’IR en abaissant le plafond du quotient familial, en réduisant certaines réductions d’impôt en particulier celle concernant les emplois de proximité, en abaissant le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux retraités sans pour autant réformer en profondeur cet impôt impopulaire..

Par ces mesures et du fait du retour de la croissance, le poids de l’impôt sur le revenu s’est accru de 15 % en deux ans.

Avec l’abandon de la réforme de 1995, la France est un des rares pays qui n’a pas modernisé et allégé son impôt sur le revenu. Le Royaume-Uni, les Etats-Unis, l’Allemagne ont profondément réformé leur IR.

Les gouvernement ont ses dernières années considérablement compliqué l’imposition des revenus avec la création deux contributions proportionnelles sur le revenu : la CSG dont le taux est de 10 % et le RDS. La CSG rapporte aujourd’hui plus que l’impôt sur le revenu et constitue de ce fait le premier impôt sur le revenu qui est payé par tous les Français disposant de revenus.

Le système fiscal français s’apparente donc de plus en plus à celui d’avant guerre. Un impôt progressif qui concerne un contribuable sur deux, est complété par plusieurs impôts proportionnels dont certains à assiette très large. Au nom de la simplification, certains avancent l’idée de transformer la CSG et le RDS en premières tranches de l’IR, d’autres de les rendre déductibles afin qu’ils deviennent des contributions sociales à part entière. Aux premiers, il est répondu que le mauvais impôt risque de chasser le bon. La CSG risquerait d’être victime du syndrome de la complexité spécifique à l’IR en cas d’incorporation ou en cas d’introduction d’une dose de progressivité. Aux seconds, il est reproché de vouloir tuer l’IR en diminuant son assiette.

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