La vieille antienne de l’allègement des charges sociales

03/12/2016, classé dans

Depuis plus de vingt ans, les gouvernements de droite et de gauche ont mis en œuvre des politiques d’allégement de charges sociales sur les bas salaires. L’objectif est simple : il faut réduire le coût du travail pour favoriser l’emploi des personnes sans ou à faibles qualifications.

Des réductions instituées en 1995 aux CICE, en passant par les allègements Aubry ou Fillon, les mécanismes d’exonération, n’ont pas permis d’endiguer le chômage en France et tout particulièrement celui des personnes non qualifiées. Certes, nous pouvons considérer que, sans l’application des exonérations de charges sociales, la situation serait encore plus dégradée.

Les fondements de la politique d’exonération des cotisations sociales

La politique d’exonération des charges sociales vise à faciliter l’embauche des actifs faiblement ou pas qualifiés qui ont été particulièrement touchés par la série de crises intervenues depuis les années 70. La diminution des charges devait améliorer la rentabilité des emplois à faible qualification à un moment où les pouvoirs publics étaient contraints d’augmenter les cotisations sociales. Elle a été également utilisée pour compenser le surcoût généré par la réduction du temps de travail. Depuis 1993, 82 mesures d’allègements ont été prises par les différents gouvernements. Le coût estimé des exonérations est d’une trentaine de milliards d’euros, soit plus de 40 % du déficit public ou l’équivalent de 2 % du PIB. Du fait des règles adoptées en 2005, l’État et donc le contribuable national compensent le manque à gagner supporté par la Sécurité sociale.

Le montant des cotisations sociales dues par les entreprises est en France supérieur à ce qui est constaté chez nos principaux partenaires, plus de 11 % du PIB contre 6,5 % en Allemagne ou 4 % au Royaume-Uni (source Datastream-OCDE).

Le financement de la protection sociale s’effectue encore majoritairement en France par les cotisations sociales (330 milliards d’euros), la deuxième source étant la CSG qui rapporte plus de 90 milliards d’euros par an.

La France figure parmi les pays de l’Union européenne ayant les coûts du travail les plus élevés. Ce constat doit être corrigé par le fait qu’elle est également un des pays ayant une des plus fortes productivités.

 

Le coût du travail élevé associé à une forte exigence de productivité constituait un obstacle à l’embauche des actifs à faible qualification. C’est pour abaisser le mur de l’inemployabilité que les politiques d’allégement ont été mises en œuvre. Elles ont l’avantage d’être faciles à mettre en œuvre et de générer leurs premiers effets assez rapidement. Elles sont plus efficaces sur un point de vue statistique. En effet, les aides concentrées sur les bas salaires permettent de toucher un plus grand nombre de personnes que si elles concernaient les salaires moyens.

Les allègements de charges sociales ont été concentrés sur les bas salaires compris entre 1 et 1,3 fois le SMIC avant d’être étendus jusqu’à 1,6 fois le SMIC. Le pacte de responsabilité a prévu, de son côté, un abaissement de 1,8 point des cotisations familiales pour les salaires inférieurs à 3,5 fois le SMIC.

Les exonérations de charges aboutissent à réduire le coût du travail au niveau du SMIC de 18 %. Ainsi, le montant des charges patronales est, pour un salarié payé au SMIC, de 194,6 euros contre 605,6 euros hors exonération. Le coût du SMIC est, de ce fait, en 2016, de 1573,3 euros.

Le bilan complexe des exonérations de charges sociales

Les tenants des allégements ciblés de charges (étude de David Thesmar et Augustin Landier) mettent en avant la forte sensibilité de l’emploi aux coûts. De 200 000 à 550 000 emplois auraient été créés ou sauvegardés par cette politique. L’amplitude souligne la difficulté à en mesurer les effets réels. Les principaux secteurs bénéficiaires sont l’hôtellerie, la restauration, le commerce (avec la grande distribution), la construction et la Poste. Plusieurs de ces secteurs ne sont pas exposés à la concurrence internationale.

Pierre Cahuc, professeur à Polytechnique et à l’ENSAE-CREST, souligne que les travaux empiriques d’évaluation des politiques publiques sont assez peu probants car ils ne prennent pas assez en compte les facteurs tiers. Selon une étude datant de 2015, Pierre Cahuc conclut que les exonérations de charges ont un réel effet pour les salariés ayant un très faible niveau de qualification et se situant à proximité du SMIC. Il considère que l’effet sur l’emploi est quinze fois plus fort au niveau du SMIC qu’au niveau du salaire médian (environ 2000 euros).

De nombreux effets pervers

Certains économistes considèrent qu’en période de ralentissement économique, cette politique a peu d’effet car, à leurs yeux, c’est la demande qui commande l’emploi. C’est en particulier vérifié pour les secteurs de la distribution et de la construction. Pour d’autres économistes, les exonérations de cotisations provoqueraient des effets d’aubaine, les entreprises en bénéficiant auraient de toute façon embauché. Elles peuvent également contribuer à une hausse des salaires qui réduit d’autant l’avantage consenti.

La concentration des aides sur certains publics freinent l’adaptation de l’outil productif et sa montée en gamme. Il ralentit la mutation en faussant artificiellement les règles de la concurrence. La politique de baisse des charges n’a pas favorisé la montée en gamme des entreprises françaises. Elle serait, par ailleurs, responsable du déclassement d’une partie de la main d’œuvre française. En effet, de nombreux salariés qualifiés sont contraints d’occuper des emplois à faible qualification rejetant, par ailleurs, les personnes ciblées par les exonérations, au chômage. En France, plus du quart des actifs occupent un emploi exigeant un niveau de qualification inférieur à leur niveau de formation (cf. Lettre Eco du 24 septembre 2016).

Les effets de seuil générés par les politiques d’exonération freinent l’ascension sociale. De peur de perdre les réductions de charges, les employeurs sont incités à ne pas augmenter leurs salariés, ni à les faire professionnellement évoluer. Il en résulte une moindre croissance de la productivité et de la frustration.

La complexité des dispositifs et leurs coûts devraient inciter à leur refonte. La modification du barème des charges avec intégration des abattements serait une première simplification. Il est également suggéré de fusionner le CICE avec les allègements Fillon. Une autre solution consisterait à reprendre une proposition défendue en son temps par Bernard Bruhnes (ancien conseiller social de Pierre Mauroy 1981-1984) et par Hervé Novelli (secrétaire d’Etat en charge du commerce, de l’artisanat et des PME) dans le instituant un abattement de charges sur les 500 ou 800 premiers euros de salaire. Cette disposition aurait l’avantage de supprimer les effets de seuil. Elle rendrait le système de cotisations sociales légèrement progressif.

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