L’Etat providence en pleine révolution

La crise sanitaire s’accompagne d’un essor sans précédent de l’État providence à travers une socialisation des revenus et un soutien aux entreprises. En France, en 2020, les dépenses publiques ont représenté 63 % du PIB, un niveau jamais atteint en période de paix. Depuis le début de l’épidémie, les modalités d’intervention de la puissance publique ont pu différer d’un pays à un autre mais tous partagent le même objectif, à savoir atténuer le choc économique et social provoqué par le virus. En Europe, la priorité a été donnée au chômage partiel quand, aux États-Unis, elle a pris la forme d’aides directes. Les moyens mis en œuvre dépassent de loin ceux de la crise de 2008/2009. Depuis le début de la pandémie, le montant des aides a représenté 13,5 % du PIB mondial, soit plus de quatre fois plus qu’entre 2008 et 2009. Selon l’Organisation internationale du travail, depuis mars 2020, plus de 1 600 plans de soutien à la population ont été lancés à l’échelle mondiale. Dans certains pays riches, 60 % des bénéficiaires d’aides n’en avaient jamais reçues auparavant selon le Boston Consulting Group. Aux États-Unis, l’attribution de 600 puis de 1 200 dollars par ménage, pendant les premiers mois de la pandémie a conduit pour deux tiers des ménages à avoir des revenus supérieurs à ceux d’avant crise. Aux États-Unis, pour la première fois, l’assurance-chômage a été étendue aux pigistes et aux entrepreneurs. Comme en France, un dispositif a été institué pour venir en aide aux parents qui ne pouvaient pas travailler du fait de la fermeture des écoles. Dans le cadre de son plan, le Président Joe Biden prévoit de distribuer jusqu’à 1 400 dollars par famille. En France, le Gouvernement a créé le Fonds de Solidarité et a demandé à l’assurance maladie de couvrir la perte de revenus liée à la garde des enfants. Au Canada, le plan de sauvetage fédéral a couvert les travailleurs indépendants. Une prestation mensuelle d’urgence de 1 580 dollars (US) a été versée notamment aux travailleurs non-salariés. Au Japon, chaque citoyen a reçu 100 000 yens (930 dollars). En France, le pouvoir d’achat des ménages a augmenté de 0,6 % en 2020. Cet interventionnisme sans précédent depuis 1945 doit être relativisé. Il concerne essentiellement les pays riches et quelques pays émergents. La monétisation des dettes publiques est réservée aux États pouvant s’appuyer sur une monnaie forte. Les pays où les aides publiques ont dépassé 7,5 % du PIB lors de ces douze derniers mois se situent parmi les plus grandes puissances économiques mondiales, les États-Unis, le Canada, le Japon, le Royaume-Uni, l’Allemagne, la France, le Brésil et l’Italie.

Une révolution rendue possible par le digital et la mobilisation des fonctionnaires

Les États gèrent un grand nombre de données financières pour allouer dans des délais très courts les prestations et les aides aux ménages ainsi qu’aux entreprises tout en veillant à ne pas augmenter les possibilités de fraude. La pandémie a permis des avancées sur l’utilisation généralisée des identifiants et des paiements numériques. Elle a donné lieu à des croisements d’informations concernant les emplois, les revenus, les cotisations sociales ou les impôts. Singapour a été capable de traiter en temps réel les demandes. Au Canada, le versement s’effectue un jour après la réception en ligne du formulaire. La France fait partie également des pays où le traitement des dossiers est jugé rapide, moins de cinq jours pour la majorité des cas. La rapidité des États a permis d’éviter une crise sociale de grande ampleur comme en 1929. Quand, au mois d’avril 2020, le taux de chômage américain passe de 3,2 à 14,8 %, les ménages ne subissent pas de contraction de revenus du fait du versement immédiat des aides.

Le renouveau de l’État providence après des décennies de remise en cause

Confrontées pour la première fois de leur existence à une épidémie de grande ampleur, les populations se sont tournées vers les administrations publiques pour exiger des solutions, des remèdes aux problèmes. Si depuis des années, les systèmes de protection sociale étaient accusés de nombreux maux, il n’en demeure pas moins que l’appel à l’État providence a été général. Accusé d’être trop ou pas assez généreux, d’être trop coûteux, d’être peu efficients, ils avaient perdu de leur lustre depuis les années 1970. Ces systèmes qui ont été bâtis, selon les pays, entre les années 1930 (États-Unis) et 1945 (Europe), faisaient l’objet de critiques de plus en plus fortes.

En 2019, moins d’une personne sur cinq dans les 26 pays de l’OCDE estimait que «le système» fonctionnait pour eux et la moitié déclarait qu’il échouait, selon le baromètre de confiance Edelman. Selon une étude du Cercle de l’Épargne de 2018, plus de 70 % des sondés indiquaient que le système de retraite français était injuste et inefficace. Ces critiques à l’encontre des systèmes de protection sociale sont excessives. Depuis le début de l’épidémie, les administrations publiques ont traité, tout en évoluant en mode dégradé (télétravail, confinement), des millions de demandes d’indemnisation et de soutien dans des temps très courts. En France, la mise en œuvre des politiques de soutien a même permis une amélioration du pouvoir d’achat de 0,6 % malgré une contraction du PIB de 8,2 %.

Trois grandes catégories d’État providence peuvent être distinguées en fonction des modalités d’intervention :

• les pays anglo-saxons où l’État privilégie la régulation des activités économiques et l’assistance ;
• les pays d’Europe de l’Ouest où la priorité est  donnée à la réduction des inégalités sociales ;
• les pays d’Europe du Nord, dans lesquels l’État tente de concilier activité économique et protection sociale à travers la flexisécurité.

Dans les faits, une convergence est constatée entre ces différentes catégories. Le lien entre Sécurité sociale et travail s’estompe dans la majorité des pays de l’OCDE. Les prestations sociales sont de plus en plus réservées aux ménages à faibles revenus. En raison de leur poids et de leur rôle dans la constitution des revenus, leur reprise en main par les États est de mise depuis une trentaine d’année.

L’État providence a connu sa première crise avec la fin des Trente Glorieuses lors du premier choc pétrolier qui a réduit les marges de manœuvre financière au moment où la demande sociale augmentait. La priorité a été alors donnée à l’emploi avec des réponses différentes selon les pays. Certains pays ont développé dans les années 1970 des politiques d’indemnisation généreuse du chômage et d’incitation des retraites quand d’autres ont privilégié la formation et la baisse des coûts. Depuis une vingtaine d’années, sur ce terrain, une grande convergence est constatée avec des mesures visant avant tout à favoriser le retour à l’emploi et l’amélioration des taux d’activité chez les seniors. Le changement de cap pour certains États, dont la France, est lié à la problématique du vieillissement de la population qui conduit à un accroissement des dépenses de retraite et de santé. Les crises successives ont provoqué une augmentation rapide des dépenses sociales atteignant, par exemple, en France, 34 % du PIB. Elles ont contraint les pouvoirs publics à les recentrer sur les publics en difficulté.  La logique de l’assistance s’est ainsi imposée avec l’instauration d’un filet minimal de protection pour tous quel que soit son rapport au travail. L’universalisation a pris la forme de l’instauration de la CMU en France ; aux États-Unis, elle s’est traduite par le remplacement de nombreuses prestations en espèces par des crédits d’impôt centrés sur les ménages à faibles revenus. Dans tous les pays de l’OCDE, le marché du travail a été assoupli pour inciter les employeurs à créer des emplois. En matière de retraite, les régimes à prestations définies ont été remplacés par des régimes à cotisations définies, entraînant le transfert du risque sur les salariés liquidant leurs pensions. Entre 2004 et 2018, la part du revenu réel remplacée par une pension obligatoire pour un actif du secteur privé a diminué de 11 % en moyenne au sein de l’OCDE.

L’évolution des systèmes d’État providence s’explique également par la transformation de l’activité économique. La désindustrialisation entraîne la fermeture des grandes usines employant plusieurs milliers de salariés. A contrario, la montée en puissance du secteur tertiaire s’accompagne de la création d’emplois au sein de petites structures et du développement des travailleurs non-salariés. La disparition des corps intermédiaires et le délitement des structures familiales fragilisent les couvertures sociales traditionnelles. Jusque dans les années 1980, les églises catholiques et protestantes ainsi que le parti communiste dans certains pays comme la France, l’Italie, l’Espagne ou le Portugal structuraient les territoires. Aux États-Unis ou au Royaume-Uni, les syndicats jouaient également un rôle important tant sur le plan économique que social. Le système de protection sociale, même quand il est très développé comme en France, n’a pas réussi à empêcher la déstructuration de certaines périphéries de grandes agglomérations. La précarisation a touché une part croissante de la population en lien avec l’essor des contrats à durée indéterminé, du travail en intérim, à temps partiel ou en indépendant. Selon l’OCDE, un actif sur quatre dans les États membres de l’organisation, serait employé dans une de ces formes précaires d’emploi. Au cours des vingt dernières années, les marchés du travail des pays riches se sont polarisés avec une part croissante d’emplois peu et hautement qualifiés et une baisse de la part des emplois moyennement qualifiés. La progression des emplois à faible qualification est intervenue au moment où le nombre de diplômés augmentait, générant un sentiment d’amertume et de frustration au sein des populations concernées par le risque de déclassement.

La sensibilité croissante des opinions vis-à-vis de l’injustice et des inégalités sociales concourt à l’augmentation de la demande de protection d’autant plus que l’aversion aux risques augmente en lien peut-être avec le vieillissement de la population. Au sein des pays, la protection sociale fait l’objet de plus en plus débat. Aux États-Unis, l’élargissement de la couverture « santé » divise le pays. En Europe et tout particulièrement en France, le revenu universel, les modalités d’accès à la protection sociale ou la création de nouveaux droits avec, à la clef, des dispositifs discriminants, sont des sources de débats. La question ne serait plus la mise en place d’un système égalitaire mais d’un système qui corrige les inégalités, elles-mêmes.

Vers un nouveau système d’État providence ou un retour aux fondamentaux  ?

La pandémie a accru la sensibilité des opinions vis-à-vis de la protection sociale. De nouvelles formes de prestations sont apparues ou du moins se sont développées : la garantie de revenus pour les ménages dont les enfants ne peuvent pas aller à l’école, la garantie de revenus en cas d’impossibilité de travailler du fait des fermetures administratives ou de mise en quarantaine, etc.

La crise a cristallisé le partage des rôles et des responsabilités entre les pouvoirs publics, la sécurité sociale obligatoire et les assureurs. La pandémie a souligné que, par nature, certains risques n’étaient pas, en soi, assurables en l’absence de probabilités ou d’aléas. Compte tenu du caractère centennal de l’actuelle épidémie, le chiffrage d’un confinement durant deux mois n’avait pas été établi. Nul n’avait pu, par ailleurs, anticiper que l’ensemble ou presque de l’économie s’arrêterait nette. L’État a joué son rôle de protecteur social en dernier ressort.

Cette crise semble avoir fait progresser la logique des transferts de revenus directs comme moyens de maintenir le pouvoir d’achat et les activités dites essentielles. Les prestations répondent ainsi à des objectifs économiques et sociaux pour éviter l’enclenchement d’une spirale déflationniste telle qu’elle avait été constatée en 1929. La logique de marché cohabite ainsi avec une socialisation des revenus. L’idée que les acteurs sont mieux à même de répondre à la demande sociale s’est imposée. Les pays qui ont a priori le mieux résisté à la crise sont ceux qui disposent de fortes structures d’actions sociales et sanitaires sur le terrain.

Le changement de dimension et de modèle de la protection sociale a pour limite la contrainte budgétaire qui a été mise temporairement entre parenthèses. Depuis le début de l’année, plusieurs pays tentent de freiner l’ampleur des plans de soutien.

Les programmes exceptionnels mis en œuvre depuis un an ne sont pas sans limite. L’Australie n’offre plus de services de garde d’enfants gratuits et son « supplément contre le coronavirus » sera supprimé à la fin du mois de mars. L’Espagne essaie également de réduire l’ampleur des soutiens. Ces changements sont principalement motivés par la contrainte budgétaire. Certains gouvernements craignent que des prestations trop généreuses découragent elles-mêmes d’accepter un travail rémunéré et peuvent enfermer les actifs dans un « piège de l’aide sociale ». Mais au-delà de ces réflexions, au niveau de l’OCDE, la demande sociale reste très forte. Au Royaume-Uni, en 1987, 30 % de la population affirmaient que les bénéficiaires de l’aide sociale ne méritaient pas de prestations. En 2019, ce pourcentage était tombé à 15 %, selon l’enquête annuelle sur les attitudes sociales du Ministère des Affaires sociales. La proportion de ceux qui pensent que les prestations sont trop élevées et découragent le travail est passée de 59 % en 2015 à 35 %. Aux États-Unis, le plan de soutien de Joe Biden est plébiscité par 88 % de la population quand le plan de Barack Obama pour lutter contre la récession de 2008 ne recevait que l’assentiment de 56 % des Américains. En France, l’opinion réclame également une meilleure couverture sociale.

De nouvelles demandes apparues avec la crise sanitaire devraient continuer à s’exprimer même après sa fin. La couverture de pertes de revenus en cas de problèmes familiaux, enfants, parents dépendants sera sans nul doute pérennisée. Les populations souhaiteront également que les chocs exceptionnels fassent l’objet d’un traitement pour les préjudices qu’ils provoquent. Les catastrophes climatiques voire les mutations technologiques pourraient donner lieu à des prises en charge spécifiques. Le droit à l’éducation, à une seconde chance, l’accès au logement, à l’emprunt, etc. sont autant de demandes sociales qui ne sont pas en l’état totalement satisfaites.

Le mécanisme de couverture sera-t-il assurantiel avec la perception de cotisations ou sera-t-il fiscal avec un financement par l’impôt ? La logique retenue sera-t-elle celle de l’assistance avec des aides ciblées sur les populations les plus modestes ou fragiles ou sera-t-elle générale avec un accès identique pour tous les citoyens ?

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