Le coût du départ des Britanniques ?

Le départ du Royaume-Uni est-il une bonne ou une mauvaise affaire pour le budget de l’Union européenne ? Au-delà de la perte de la deuxième économie européenne, du deuxième pays le plus peuplé, la décision britannique aura, en effet, des conséquences budgétaires. Le Brexit rebat les cartes au sein de l’Union européenne. L’Allemagne s’appuyait sur le Royaume-Uni pour contenir les ardeurs dépensières de la France et des États du Sud ou de l’Est. Le départ britannique pourrait conduire à une inflexion des deux grandes politiques budgétaires européennes : la politique agricole commune et la politique de cohésion.

Les conséquences budgétaires sont multiples. Le départ du Royaume-Uni pose le problème du financement des dépenses déjà engagées mais pas encore réglées, des agences européennes, des programmes pluriannuels, des fonctionnaires et des fonctionnaires retraités. Les Européens devront bâtir des budgets amputés de la contribution britannique. Les pays européens ne souhaitent en aucun cas supporter les éventuels surcoûts que provoquera le départ du Royaume-Uni.

Le Royaume-Uni a admis sur le bout des lèvres le versement d’une soulte afin de solder les engagements pris et de couvrir certaines dépenses qui perdureront après leur départ (retraites des fonctionnaires). Le calcul de la facture sera complexe compte tenu de la multitude des engagements. Il faudra établir un état des lieux précis des engagements et des paiements déjà intervenus. Il faudra déterminer les règles d’indexation. Cette soulte évaluée entre 45 et 55 milliards d’euros ne sera payée selon Londres que si la Commission accepte de signer un accord commercial.

Le Royaume-Uni, un important contributeur net au budget européen

Le Royaume-Uni est le quatrième contributeur au budget européen derrière l’Allemagne, la France et l’Italie. Il assure 12 % du budget. En net, il est le deuxième contributeur derrière l’Allemagne et devant la France

En 2016, le Royaume-Uni a versé 18,5 milliards d’euros de contribution nationale. Il a bénéficié d’un rabais de 5,8 milliards d’euros et de 7 milliards d’euros de dépenses communautaires. 52 % des dépenses de l’Union au Royaume-Uni sont d’origines agricoles. Le deuxième poste est constitué des aides aux régions en difficulté (Pays de Galles notamment).

Des conséquences avant et après 2019

D’ici mars 2019, les versements du Royaume-Uni devraient se réduire du fait du ralentissement économique. Ils sont calculés comme pour tous les États membres en fonction du PIB (1 %). Certes, l’accroissement de la croissance dans les autres États membres devrait compenser ce manque à gagner britannique.

Les contributions des États donnent lieu à de fréquentes réévaluations. Les corrections sont liées aux fluctuations du revenu national brut. Or, compte tenu de la dépréciation de la livre sterling et du ralentissement de l’économie britannique, il est possible que la contribution de notre voisin soit révisée en forte baisse. Ainsi, les 27 pourraient être amenés à redonner de l’argent d’ici 2019 mais aussi un peu après. Le Royaume-Uni a, dans son passé, connu d’amples fluctuations concernant sa contribution. En 2001, le pays est même devenu bénéficiaire net de près d’un milliard d’euros.

Le recul de la date de sortie du Royaume-Uni de mars 2019 à fin 2020 a été avancé au nom de la simplification budgétaire mais la volonté des parties prenantes à la négociation est de solder le plus rapidement possible le Brexit.

Après 2019, la perte de recettes s’élèvera à environ 10 milliards d’euros. Le Royaume-Uni est le deuxième contributeur net au budget européen sur la période 2014-2016, loin derrière l’Allemagne et juste devant la France. Sa contribution nette avait été fixée à 38,7 milliards d’euros en 5 ans, soit 7,5 milliards d’euros par an en moyenne. À cette perte de recettes de recettes budgétaires, il faut ajouter les droits de douane applicables aux biens importés au Royaume-Uni qui atteignent en moyenne 3 milliards d’euros par an (le Royaume-Uni est le deuxième collecteur de droits de douane de l’Union, derrière l’Allemagne).

Dans la négociation du solde de tout compte que le Royaume-Uni est censé verser, il est tenu compte des engagements pris par ce pays notamment dans le cadre financier pluriannuel (CFP), applicable jusqu’en 2020.

Dans le cadre des programmes pluriannuels, des engagements de paiement ont été pris, des projets d’investissement ont été votés et lancés en faveur du Royaume-Uni. Des entreprises bénéficient de marchés publics. Il sera difficile de tout arrêter et de renvoyer sur le Ministère de l’Economie britannique. Une période transitoire sera nécessaire pour apurer les engagements passés.

 La question des fonctionnaires britanniques

Les fonctionnaires européens doivent être, selon les traités en vigueur, obligatoirement issu d’un des États membres. En 2016, environ 2000 Britanniques travaillaient dans les institutions européennes (60 % à la Commission, 40 % dans les autres institutions) auxquels s’ajoutent 600 personnes au sein des agences. Ces fonctionnaires devront donc quitter, après le mois de mars 2019, les institutions européennes. Des dérogations devront être sans nul doute accordées afin d’éviter des problèmes d’organisation au sein des services et des agences. Les fonctionnaires britanniques devront cesser leur activité. Un certain nombre seront de fait mis à la retraite anticipée ; d’autres devront être indemnisés. Il en résultera pour la Commission des surcoûts qui devront être pris en charge par le Royaume-Uni. Le même problème concernera les eurodéputés britanniques.

La délicate question commerciale et des droits de douane

Pour les 3 milliards d’euros de droits de douane que versent chaque année le Royaume-Uni au budget européen, tout dépendra de l’éventuel accord commercial qui sera signé entre le Royaume-Uni et la Commission de Bruxelles.

Si aucun accord n’est signé, le Royaume-Uni sera soumis aux règles de droit commun en matière d’échanges. Les biens et services entrant sur son territoire seront assujettis à des droits de douane qui seront autant de recettes pour l’Etat britannique. L’Union européenne percevra de son côté les droits de douane appliqués sur les produits britanniques entrant dans l’Union. Du fait du fort déficit commercial du Royaume-Uni, l’Union européenne sortira perdante de cette modification d’affectation des droits de douane. Par ailleurs, toujours en cas d’absence d’accord, les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne pourraient se contracter. Une contraction de 25 % a été mentionnée par la Fondation Schuman.

La signature d’un accord commercial est certainement souhaitable pour l’ensemble des acteurs. Certains y ont un fort intérêt. L’Irlande est le pays qui serait le plus touché si le Royaume-Uni n’était pas intégré à une zone de libre-échange avec l’Union du fait de la partition de son territoire. Les pays d’Europe du Nord et l’Allemagne seraient également touchés tout comme la France qui dégage un confortable excédent commercial avec le Royaume-Uni. Compte tenu de l’implication des entreprises britanniques dans les chaines de production, une absence totale d’accord serait préjudiciable sur le plan économique. À titre d’exemple, Airbus serait amené à acquitter des droits de douane sur les ailes d’avions, fabriquées au Pays de Galles.

La négociation des traités commerciaux étant une compétence exclusive de l’Union européenne, les États membres n’ayant pas la possibilité d’en signer individuellement. Il est donc nécessaire d’élaborer un consensus sur ce sujet. En l’état de la négociation, le Royaume-Uni refuse l’idée d’une Union douanière impliquant un tarif extérieur commun. Des partisans du Brexit considèrent que la sortie de l’Union offre au Royaume-Uni une opportunité pour développer ses exportations sans être entravé par les barrières douanières du tarif commun. Les Britanniques rejettent l’idée de payer un droit d’entrée pour accéder au marché unique qui se situerait entre 3 à 7 milliards d’euros par an. De ce fait, le Royaume-Uni ne prévoit pas d’adhérer à l’Espace Economique Européen (EEE) qui rassemble l’Union européenne, l’Islande, la Norvège et le Liechtenstein, la Suisse n’en faisant pas partie. Cette dernière est, en revanche, membre de l’Association Européenne de Libre Echange (AELE). L’EEE étend aux 3 pays cités ci-dessus les quatre libertés du marché unique européen :

• La liberté de circulation des marchandises (règles techniques, normes, essais et certifications, contrôles vétérinaires etc.) ;
• La liberté de circulation des services (services financiers (banques, assurances, télécommunications, audiovisuel, transport ;
• La liberté de circulation des capitaux ;
• La liberté de circulation des personnes : liberté d’établissement dans un pays de l’EEE, reconnaissance des diplômes, législation dans le domaine de la sécurité sociale.

À la différence du marché unique européen, cet espace ne concerne pas tous les biens et services. Les biens agricoles en sont, par exemple, exclus. Le Royaume-Uni rêve d’un accord commercial à la carte, ce qui apparaît aujourd’hui difficile à imaginer. Les autorités de ce pays espèrent diviser les États membres dont les intérêts sur ce dossier ne sont pas convergents.

La participation du Royaume-Uni à certains projets européens

La Commission de Bruxelles a demandé que le Royaume-Uni finance les dépenses supplémentaires générées par son départ. 67 entités seraient impactées par le Brexit. Ainsi, les autorités britanniques devront financer les déménagements des sièges des deux agences décentralisées situées à Londres, l’agence européenne du médicament (897 personnes) et l’autorité bancaire européenne (154 personnes). Néanmoins, le Royaume-Uni recouvrera la fraction correspondant à son poids relatif dans les actifs de l’Union, notamment le remboursement de sa part dans le capital de la Banque centrale européenne et de ses engagements dans la banque européenne d’investissement.

Le Royaume-Uni est partie prenante dans un grand nombre de programmes européens dont certains ont une dimension internationale. Il apparaît difficile que le départ de ce pays de l’Union entraine son exclusion de tous ces programmes. Ainsi, le Royaume-Uni participa à « la facilité en faveur des réfugiés en Turquie » ou encore au « Fonds européen de développement », qui vient en aide aux pays les plus pauvres. Un désengagement brutal britannique aurait d’importantes incidences politiques. Il en est de même pour la participation britannique au démantèlement des installations nucléaires dans certains pays d’Europe de l’Est, à l’agence environnementale européenne, à l’agence européenne de sécurité aérienne, à Erasmus ou à Galileo. Sur ce type de programmes, des partenariats seront certainement signés sur le modèle de ceux qui existent avec la Suisse ou la Norvège. La Suisse verse annuellement pour participer à certains de ces programmes 800 millions d’euros par an.

Quel montant de dépenses après le départ du Royaume-Uni ?

Le départ britannique occasionnant une perte de 10 milliards d’euros en net, les débats budgétaires entre les États membres risquent d’être âpres. L’Allemagne qui jusqu’à maintenant pouvait compter sur le Royaume-Uni pour limiter les tentations dépensières de certains membres devra monter au créneau plus qu’auparavant pour défendre ses positions. Son objectif est de maintenir le budget à 1 % du Revenu National Brut (RNB) européen. La réalisation d’économies budgétaire sera nécessaire d’autant plus que plusieurs États ont déjà affirmé leur volonté de ne pas augmenter leur contribution (Pays-Bas, Danemark, Suède, Finlande et Autriche).

Jusqu’au début des années 2000, la France se rangeait parmi les États demandant un accroissement des dépenses. La dégradation de son solde budgétaire (différence entre sa contribution et les retours budgétaires) en raison de la mise en œuvre des nouvelles règles de la Politique Agricole Commune a provoqué un changement de position. La France s’est associée avec les Allemands et les Britanniques pour maîtriser le budget européen. Durant le quinquennat de François Hollande, une inflexion verbale mais pas suivie d’effet a été constatée concernant la position française. La volonté d’Emmanuel Macron de relancer le processus de construction européenne est difficilement conciliable avec le maintien du budget à 1 % du RNB. Néanmoins, les marges de manœuvre de la France sont faibles d’autant plus qu’elle risque d’être en 2018 le seul État européen en situation de déficit excessif.

En Europe, de plus en plus de voix, même en Allemagne, s’élèvent pour reconsidérer le budget européen. Pour mener des actions dans le domaine de l’environnement, de l’immigration, de la sécurité intérieure et extérieure ainsi qu’en matière de recherche, un budget de 3 à 5 % du RNB (500 à 750 milliards d’euros) serait nécessaire. Aujourd’hui, le montant du budget européen est inférieur au déficit public français ; le nombre de fonctionnaires européens est plus faible que celui du Ministère de l’agriculture français. L’idée d’un doublement ou d’un triplement du budget dans le cadre de l’Union à 27 n’est pas d’actualité. L’idée d’atteindre le plafond de ressources propres fixé à 1,23 % du RNB pour 2020 serait déjà une victoire pour les pro-européens. Le passage de 1 à 1,23 % permettrait de compenser le départ britannique.

A quoi ressemblera la PAC sans les Britanniques ?

Dans le cadre de la future discussion budgétaire, le dossier de la Politique Agricole Commune donnera lieu, une nouvelle fois, à des débats agités. La PAC représente 38 % du budget européen. Son poids est en baisse depuis une vingtaine d’année. Dans les années 80, plus de 50 % du budget européen était destiné à financer la PAC. Le Royaume-Uni qui ne profitait peu de la PAC en était un farouche opposant. Son départ devrait arranger les pays agricoles comme la France, l’Espagne, la Pologne ou la Roumanie. L’évolution de la PAC, ces dernières années, est liée en grande partie aux positions britanniques. Le remplacement des aides à la production par des aides à l’exploitation a été initié par le gouvernement de Londres. Pour le commissaire chargé de l’agriculture Phil Hogan, « les ministres successifs du Royaume-Uni ont influencé l’évolution de la PAC d’une façon positive, en insistant sur une plus grande orientation vers le marché, sur la protection de l’environnement et sur une politique de développement rural plus large ». La France a été pénalisée par cette transformation de la PAC. Le départ des Britanniques ne devrait pas néanmoins s’accompagner d’un retour à l’ancien système. Le document de réflexion de la Commission pour le futur budget rappelle l’impératif de réformer la PAC à travers un meilleur ciblage des aides directes, surtout dans les zones périphériques afin d’aider les exploitations les plus pauvres. Des cofinancements nationaux pourraient être développés, ce qui pourrait amener, à terme, un démontage de la PAC. Ce document met en avant cinq scénarios possibles pour la période 2021-2027 : un scénario de continuité, un scénario de contractions des actions communes, un scénario de développement des coopérations sur une base volontaire, un scénario de réforme radicale et un scénario d’augmentation. À l’exception du scénario, hautement improbable, de l’augmentation du budget, la Commission européenne prévoit de consacrer moins de ressources à la PAC, en ciblant les dépenses sur les agriculteurs rencontrant des contraintes particulières (zone de montagne, petites exploitations), sur l’aide à l’investissement dans les zones rurales, en particulier en faveur de mesures agroenvironnementales et sur le soutien à des instruments de gestion des risques. Dans le scénario de réforme radicale, la Commission européenne envisage même une réduction drastique des paiements directs.

La politique de cohésion remise en cause ?

L’ouverture de l’Europe s’est accompagnée d’un effort financier important en faveur des États nouvellement intégrés. Certains considèrent que désormais il est temps de réduire les aides qui créent des distorsions de concurrence. Une part croissante de l’opinion publique des pays historiques de l’Union européenne rejette cette solidarité. Pour autant, la politique de cohésion est l’expression budgétaire de la solidarité entre États membres. En outre, en raison des critères retenus, tous les pays bénéficient de dotations de cohésion. Le Royaume-Uni n’échappe pas à cette règle du fait du soutien communautaire à certaines régions du Pays de Galles ou de l’Ecosse. La France bénéficie également des aides européennes pour ses régions ultrapériphériques et pour la Corse. Cette politique passe par une aide sous forme de subventions d’investissements. Cette politique représente un paquet budgétaire de 350 milliards d’euros sur 7 ans. La Pologne bénéficie de 10 milliards d’euros par an.

Sur la pression des principaux États bénéficiaires, l’Union européenne maintient le niveau actuel des enveloppes globales (350 milliards d’euros sur 7 ans), nécessitant un effort budgétaire de la part des États membres. A priori, cette option est récusée par une majorité de pays. De ce fait, une baisse du budget consacré à la politique régionale est attendue. L’adaptation à la baisse des crédits se fera alors soit par une diminution des dotations aux actuels bénéficiaires, soit par une réduction du nombre de régions bénéficiaires.

La réduction du nombre de régions pose un véritable problème politique. En effet, certains États comme la France ou l’Allemagne seraient pénalisés avec à la clef une augmentation de leur contribution nette. Aujourd’hui, certains considèrent que la ventilation des aides communautaires n’est pas efficiente. Il conviendrait de définir des clefs de répartition simples et intangibles sur le mode de la péréquation allemande. Seules les régions ayant un PIB par habitant inférieur de 25 % à la moyenne communautaire seraient éligibles. L’Allemagne et la France considèrent, par exemple, que si la politique de cohésion doit être concentrée sur les régions les plus pauvres, elle ne doit pas être réservée à elles seules.

Le retour du « I want my money back »

 La discussion du paquet budgétaire 2021-2027 pourrait donner lieu au retour de la question du rabais. Supposé s’éteindre avec le départ du Royaume-Uni, elle pourrait revenir en raison de l’hostilité croissante, chez certains États membre, que provoque la contribution au budget européen. Aux Pays-Bas, au Danemark, en Autriche et aussi en Allemagne, des voix se font entendre pour demander une diminution de la dotation à l’Europe. Les Allemands sont de plus en plus critiques sur le budget européen accusé d’aider des pays peu rigoureux. L’élaboration des futurs budgets européens sera néanmoins facilitée par la reprise économique. Pour la première fois depuis 2011, l’Europe a renoué avec un niveau correct de croissance, croissance qui concerne tous les États membres. Cette situation devrait faciliter les ajustements rendus nécessaires par le départ des Britanniques.

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