Commerce international : le retour aux méthodes barbares ?

La création de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en 1995 paracheva l’édifice multilatéral initié par la Charte de l’Atlantique de 1941. Si les Alliés ont créé le Fonds mondial international (FMI) en 1944 et la Banque mondiale en 1945, il fallut attendre 50 ans pour que les échanges internationaux bénéficient d’une organisation spécifique.

En 1945, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, la charte de l’Organisation des Nations unies (ONU) plaçait au cœur de ses priorités la coopération économique internationale, considérant que le protectionnisme avait favorisé la montée du fascisme durant l’Entre-deux-guerres. Les chapitres IX et X de la Charte indiquent clairement la nécessité de créer les outils internationaux pour développer cette coopération. Selon les Accords de Bretton Woods en juillet 1944, la coopération monétaire et financière est confiée au Fond Monétaire International. Pour faciliter les échanges, le 18 février 1946, le Conseil économique et social des Nations unies convoque une conférence internationale sur le commerce et l’emploi. La Conférence a lieu à La Havane (Cuba) du 21 novembre 1947 au 24 mars 1948. À l’issue des travaux, un texte dénommé « Charte de La Havane » prévoyant la création d’une Organisation internationale du commerce » (OIC) est soumis aux gouvernements représentés à la Conférence. Cette chartre n’est pas ratifiée par le Sénat américain en raison d’un changement de majorité entre-temps. En parallèle, des négociations commerciales sont lancées en 1946 par 23 États, portant sur 45 000 réductions tarifaires, soit près d’un cinquième du commerce mondial. L’ensemble de ces négociations résultant de la Charte de La Havane, ont pris  le nom d’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Le premier accord est signé à Genève le 30 octobre 1947. Huit cycles de négociations ont été adoptés le nombre de pays signataires passant progressivement de 23 à 120. La transformation du GATT en institution a été proposée en 1990 par John H. Jackson, un professeur de droit américain, puis reprise par le Canada et l’Union européenne. La fin de la guerre froide avec la chute du Mur de Berlin et l’ouverture au monde de la Chine ont favorisé la relance de la création d’une instance internationale en charge du commerce. Cette dernière est liée à la volonté des États d’améliorer la procédure d’arbitrages des différends. La Chine adhère à l’OMC le 11 décembre 2001 et la Russie le 22 août 2012.

L’OMC en état de « mort cérébral »

Douze ans plus tard, fin avril 2024, les États-Unis, pour la 75^e fois consécutive, ont bloqué une motion banale à l’Organisation mondiale du commerce visant à pourvoir les postes vacants pour l’instance en charge de l’arbitrage des différends entre les membres du groupe. Faute de vote, l’OMC est depuis cinq ans complètement désorganisée, l’arrivée à la présidence de Joe Biden n’ayant rien changé à la position américaine. Les États membres ayant fait l’objet de sanctions pour non-respect des règles de l’Organisation font appel de la décision auprès d’un comité qui ne peut pas fonctionner faute de personnel. Faute de décision en appel, les sanctions sont inapplicables. Le dysfonctionnement de l’OMC est emblématique d’un monde où les institutions et les règles destinées à favoriser le commerce et les investissements internationaux sont de plus en plus souvent remises en cause. L’Union européenne, bien que s’affichant favorable au libre-échange, a institué sans aucune consultation de l’OMC, des taxes sur les voitures électriques chinoises. Des perquisitions d’un fabricant chinois d’équipements de sécurité ont été également téléguidées par la Commission européenne au nom de la lutte contre le dumping. Aucun dossier n’a été déposé à l’OMC. Les États-Unis ont récemment imposé des sanctions à plus de 300 entreprises chinoises ou turques, accusées d’avoir apporté leur soutien aux forces armées russes. Ces sanctions n’ont pas fait l’objet d’une demande auprès de l’OMC ou de l’ONU. L’ordre multilatéral façonné après la Seconde Guerre mondiale s’effrite et, avec lui, le droit international dont les fondement reposent sur des règles reconnues par tous les acteurs.

Primauté au bilatéral et au rapport de force

L’ordre international fondé sur des règles communes laisse la place à des rapports de force bilatéraux. Des institutions comme l’OMC, créées pour éliminer les obstacles à la circulation des biens et des capitaux et ainsi favoriser le commerce et l’investissement, sont contournées voire ignorées. Les obstacles tarifaires et non tarifaires se multiplient depuis une dizaine d’années. Cette régression commence à être visible dans les statistiques du commerce international. Elle met un terme à un processus de libéralisation qui avait permis la réduction de la pauvreté à l’échelle internationale.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’économie mondiale était un véritable Far West. De nombreux pays ont imposé des droits de douane élevés sur les marchandises afin de développer leur industrie nationale. Les contrôles des capitaux étaient stricts. Les gouvernements expropriaient régulièrement les actifs des propriétaires étrangers : cela s’est produit au moins 260 fois pour les investisseurs américains à l’étranger entre 1961 et 1975, selon un rapport officiel.

Ces dernières années, le commerce et les investissements internationaux ont cessé de croître. Les États multiplient les barrières tarifaires et non-tarifaires, les sanctions commerciales et les subventions visant à favoriser leurs entreprises. Le blocage des institutions internationales favorise le retour des pratiques nationalistes. Jusqu’à présent, le recours aux droits de douane n’est pas le plus usité. Certes, l’Inde et les États-Unis ont décidé récemment de les augmenter mais leur niveau reste sans comparaison avec celui qui prévalait dans les années 1950. Des pays comme le Japon ou le Canada continuent de les réduire. L’Australie a récemment aboli unilatéralement près de 500 droits de douane. En l’état actuel, le risque d’escalade tarifaire, comparable à ce qu’a connu l’économie mondiale dans les années 1930, semble écarté, les gouvernements privilégiant les sanctions commerciales. Leur nombre a été multiplié par plus de quatre entre 1990 et 2023. La Russie fait l’objet de plus d’une centaine de sanctions depuis son invasion de l’Ukraine. Les États-Unis imposent de nombreuses restrictions à la Chine pour contrecarrer ses ambitions technologiques, notamment dans le domaine des semi-conducteurs. L’Union européenne fait de même pour tenter de protéger son industrie automobile.

Le retour du nationalisme économique

Les gouvernements sont de plus en plus sourcilleux en matière d’investissements. Ils interdisent fréquemment les investissements dans des entreprises dites « stratégiques ». Cette notion recouvre un périmètre élastique intégrant notamment les secteurs de la défense, de la santé, des transports, de l’énergie, des microprocesseurs, etc. « Le nombre de réglementations sur les investissements directs étrangers IDE et d’améliorations réglementaires augmente partout dans le monde, et particulièrement en Europe », selon White & Case, un cabinet d’avocats. Aux États-Unis, en 2022, le Comité des investissements étrangers a examiné de près 286 propositions d’accords, contre seulement 97 en 2013. Après avoir bloqué une offre présentée par une entreprise chinoise, le gouvernement britannique a récemment approuvé la vente de la plus grande usine de fabrication de microprocesseurs à une entreprise américaine. Le gouvernement canadien a empêché le rachat d’entreprises minières par des sociétés chinoises. En 2024, le gouvernement mexicain a ordonné la saisie d’une usine d’hydrogène appartenant à une entreprise française (Air Liquide) au nom de la souveraineté énergétique. En mars, le gouvernement sud-africain a procédé à la confiscation de terres sans compensation au nom de l’intérêt national. En 2023, le Chili a annoncé son intention d’étendre sensiblement le rôle du gouvernement dans l’industrie du lithium. Si dans les années 2010, peu de gouvernements subventionnaient leurs entreprises directement, en 2022, plus de 150 politiques allant dans ce sens ont été dénombrées. L’objectif des gouvernements est de développer des chaînes d’approvisionnement nationales et des industries locales. Autrefois, l’interventionnisme concernait le charbon, le pétrole, la sidérurgie. Aujourd’hui, ce sont les secteurs des énergies renouvelables, des microprocesseurs, des batteries qui reçoivent toute l’attention des pouvoirs publics. Les États-Unis consacrent plusieurs centaines de milliards de dollars pour favoriser l’installation d’entreprises contribuant à la décarbonation des activités sur leur territoire. Les producteurs de microprocesseurs sont également aidés. TSMC, le producteur de puces taïwanais aurait ainsi obtenu une aide de plusieurs milliards de dollars pour s’implanter en Arizona. En réaction, l’Union européenne a lancé un plan de fabrication national « Made in Europe », L’Inde et l’Australie ont fait de même avec des plans « Make in India » et « A Future Made in Australia ». Le gouvernement du Canada a dans le cadre de son budget 2024 adjoint son « plan fabriqué au Canada ». Les États se sont engagés dans une surenchère assez stérile avec, à la clef, des risques de surproduction et de gaspillages des deniers publics. Les entreprises négocient les aides en pratiquant une surenchère. Une étude publiée par le FMI souligne qu’il y a 74 % de probabilité qu’une subvention accordée pour la production dans un pays de l’OCDE se traduise par la mise en place de subventions de même nature par les autres pays dans un délai de moins d’un an.

Les institutions issues de la Seconde Guerre mondiale de plus en plus contestées

Le dernier grand changement en matière d’échanges est lié à la contestation de l’ordre international issu de la Seconde Guerre mondiale. Les institutions comme le FMI ou la Banque mondiale sont accusées par les pays émergents de défendre les intérêts des pays occidentaux. Des structures concurrentes ont été mises en place notamment par la Chine (Banque Asiatique d’Investissement). Le FMI a été contraint de s’adapter à la nouvelle donne internationale. L’organisation, critiquée pour ses prescriptions politiques qualifiées de libérales dans les années 1980 et 1990, consacre désormais une attention croissante aux questions de changement climatique et d’inégalité au détriment de sa mission primordiale consistant à inculquer une saine gestion macroéconomique. Dans la dernière édition de sa publication annuelle, les « Perspectives de l’économie mondiale », le mot « réforme » apparaît 63 fois, contre 171 fois dans l’édition d’il y a 30 ans. Sur le plan financier, la Chine comme l’Inde refusent de participer au Club de Paris en charge du règlement des problèmes de paiement des pays les plus endettés. Les restructurations de dette sont ainsi devenues plus complexes. L’organisation internationale la plus touchée par la remise en cause du multilatéralisme est l’OMC. Depuis l’échec du cycle de négociations de Doha en 2014 après 14 ans de discussion, l’OMC a été incapable de relancer un processus de libéralisation des échanges. Toutes les discussions visant à réduire les contraintes pesant sur le commerce internationale ont échoué. Le sommet prévu en 2024 vise simplement à prolonger un moratoire qui, s’il avait expiré, aurait pu voir les pays imposer des tarifs sur les transferts transfrontaliers de données, y compris les logiciels et la musique. Les pays émergents et en développement accusent les pays occidentaux de pratiquer un protectionnisme de plus en plus violent à leur encontre quand ces derniers mettent en avant les pratiques anti-concurrentielles des premiers. Dans ce contexte, l’indice « d’incertitude en matière de politique commerciale » produit par les économistes de la Réserve fédérale américaine en 2023 a été près de deux fois supérieur à la moyenne à long terme.

Le commerce international de biens pénalisé

Au niveau mondial, l’année dernière, le commerce mondial des biens a stagné, celui des services a faiblement augmenté et les investissements transfrontaliers sont en recul relatif par rapport au PIB mondial. Les flux à long terme (directs) et à court terme (de portefeuille) sont en-dessous de leurs sommets. Dans plusieurs pays, les entreprises préfèrent fermer leurs établissements pour éviter les sanctions commerciales ou l’expropriation. La part des bénéfices des entreprises américaines provenant de l’étranger a diminué l’année dernière. Pour s’implanter à l’étranger, les investisseurs exigent des taux de rentabilité plus élevés pour compenser les risques pris. Ils sont d’autant plus exigeants que le rendement obligataire aux États-Unis a augmenté ces dernières années. De 2002 à 2015, selon The Economist qui a analysé les données publiées par la Réserve fédérale sur les stocks et les flux d’investissements transfrontaliers, l’écart entre les rendements des investisseurs américains à l’étranger et ceux des bons du Trésor sans risque s’est réduit, mais depuis l’écart se serait accru, témoignant d’une instabilité mondiale croissante. Par ailleurs, la convergence des prix s’est arrêtée au niveau mondial. Plus un marché est libre, plus les prix tendent à s’harmoniser par le jeu de la concurrence. Au sein d’un même pays, les écarts de prix d’une région à une autre sont faibles. À l’échelle mondiale, une convergence s’est opérée depuis le début des années 2000 se traduisant par une augmentation des coûts salariaux dans les pays émergents. Depuis quelques années, faute de concurrence, ce processus s’est arrêté. Le marché ne se mondialise plus ; il s’autonomise. Les zones les plus pauvres ne rattrapent plus les plus riches, ce qui induit de la frustration et favorise les migrations.

Les illusions du protectionnisme

Les tenants du protectionnisme soulignent que les pays qui l’ont pratiqué l’année dernière comme l’Inde ou les États-Unis ont obtenu de bons résultats économiques. Pour autant, la France qui est un des pays les plus protectionnistes de l’OCDE n’a enregistré qu’une croissance de 0,9 % en 2023. La croissance américaine est avant tout le fruit du déficit public abyssal du pays quand celle de l’Inde résulte des échanges de services que le gouvernement promeut et pour lesquels il n’applique pas de restrictions commerciales. Ces dernières années, la mondialisation a été le principal levier de lutte contre la pauvreté. Grâce à elle, plus de 800 millions de Chinois sont sortis du dénuement. L’atout du protectionnisme est sa simplicité. Il offre la possibilité de s’en prendre à l’autre, à l’étranger tenu responsable, c’est bien connu, de tous les maux. Ce sont les mêmes responsables politiques qui défendent fermeture des frontières tant pour les biens que pour les femmes et les hommes. Or, cette propension à la double fermeture est irrationnelle. Pour vivre en autarcie, compte tenu de leur démographie vieillissante, les pays occidentaux auraient besoin d’un grand nombre de bras étrangers. Ces derniers ne sont-ils pas en train de mener un combat d’arrière-garde en voulant ressusciter leur industrie quand les gains de croissance s’obtiennent de plus en plus grâce à la recherche et aux services aux entreprises ? Le protectionnisme est un aveu de faiblesse, un renoncement qui, dans le passé, s’est toujours mal terminé mais assez bizarrement, les humains peinent à retenir les leçons de l’histoire.

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